Komentarze

linkologia.pl spis.pl
 
Mój punkt widzenia

W dzisiejszej Gazecie Wyborczej przeczytałem artykuł o układankach w warszawskim samorządzie

http://warszawa.gazeta.pl/warszawa/1,95190,8819001,Tasowanie_burmistrzami__Skacza_z_dzielnicy_na_dzielnice.html

Najciekawszy jest ostatni fragment owego tekstu, w którym czytamy:

Rada Rembertowa zaś pogrążyła się sporach między lokalnymi ugrupowaniami. Burmistrza miano tu wybierać we wtorek, ale sesja została przerwana, bo prezydent Hanna Gronkiewicz-Waltz unieważniła wybór przewodniczącego rady tej dzielnicy. - Powód? Istnieje domniemanie, że głosowałem sam na siebie, co rzekomo stwarza konflikt prawny- relacjonuje Michał Kaczyński (PO), który przewodniczącym został w ubiegłym tygodniu. Jarosław Jóźwiak, wicedyrektor gabinetu Hanny Gronkiewicz-Waltz, powołuje się na opinię prawną mecenasów Adama Jaroszyńskiego i Michała Kuleszy. - Wynika z niej, że w sytuacjach, gdy jeden głos przesądza o wyniku głosowania, w którym brał udział kandydat na przewodniczącego, uchwałę o jego wyborze należy unieważnić.

Sytuacja narysowana przez p Jóżwiaka – dyrektora gabinetu HGW jest niezwykle intrygująca.

Przejrzałem w tej materii orzecznictwo.  Być może ono, było podstawą wydania opinii prawnej o której mowa w artykule. Cóż z tego wynika:

1.     Artykuł 19 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: „Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym”

 

2.     Artykuł 25 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego”.

 

3.     W dniu 25 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (II OSK 1865/09) wydał wyrok, w którym uznał, że:

a)    Przepis art. 19 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu przewodniczącym rady za interes prawny ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy.

b)   Głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym.

 

4.     Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie był następujący: Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie wyboru przewodniczącego rady, w wyborze tym uczestniczył radny, który został przewodniczącym rady. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały, uzasadniając to tym, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad wyborem jego kandydatury na stanowisko przewodniczącego rady pozostaje w sprzeczności z art. 25 ustawy o samorządzie gminnym (Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego).”Przepis ten został wprowadzony do ustawy jako rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym.  Jego celem – czytamy dalej w wyroku – jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania jego nie tylko dla własnych korzyści, ale również zabezpieczenia jego przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony zaś z drugiej strony uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu. Stanowi on, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego”.

5.     Rada Gminy odwołała się od decyzji wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę.

6.     Rada Gminy wniosła skargę kasacyjną  do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku WSA, w którym NSA wydał wyrok jak w punkcie 3

Tyle orzeczenia sądów w tej sprawie.

Znalazłem również komentarze i glosy do tego wyroku i tak:

1.   Korczak Jerzy (wyjaśnienia NZS.2005.2.12, Zasady podejmowania uchwał przez organa jednostek samorządu terytorialnego. Teza nr 2 82378/2) pisze: „Radni nie mogą składać skargi na uchwałę rady gminy powołując się na naruszenie prawa nie udowadniając, iż uchwałą narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Radni winni wyłączyć się z głosowania nad uchwałą, której przedmiotem są ich prawa i obowiązki.”

 

2.   Rzetecka-Gil Agnieszka (artykuł, PPP.2009.1.71, Interes prawny radnego jako przesłanka wyłączająca jego udział w głosowaniu. Teza nr 1, 95966/1), pisze: „Unormowanie zawarte w przepisie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym i zakaz tam ustanowiony będzie dotyczył wszystkich sytuacji, gdy radny w procesie głosowania, uwzględniając przedmiot i skutki podejmowanej uchwały, nie będzie mógł realizować zasady kierowania się dobrem wspólnoty, z uwagi na występujący w sprawie tzw. element osobistego zainteresowania. Taki "element" niewątpliwie wystąpi w przypadku wyboru radnego na starostę (lub innego członka zarządu powiatu) czy przy wyborze ławników w gminie. [...] Zawsze więc gdy zaistnieje obiektywnie uzasadniona wątpliwość, czy radny, z uwagi na przedmiot głosowania, będzie podejmował decyzje wyłącznie pro publico bono - nie może on brać udziału w głosowaniu, ponieważ tam, gdzie mógłby kierować się swoim własnym interesem, nie może wpływać na treść rozstrzygnięcia.”

 

3.   Rzetecka-Gil Agnieszka (artykuł, PPP.2009.1.71, Interes prawny radnego jako przesłanka wyłączająca jego udział w głosowaniu. Teza nr 3, 95966/3) pisze: „Rozstrzygnięcia rady, które dotyczą wyboru przewodniczącego rady, jego zastępców, członków komisji rady - jako związane wyłącznie z organizacją pracy danej rady - nie są natomiast objęte dyspozycją art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.”

 

4.   Skwarło Radosław (glosa do wyroku NSA), poddaje krytyce wyrok NSA. Całej glosy nie będę przytaczał, można się z nią zapoznać poniżej.

 

Mnie, jako osoby która w samorządzie pracuje już kilka lat najbliżej jest do opinii, wyrażonej przez p Rzetecką-Gil i p Radosława Swarło. Ale mamy niezawisłe sądy, prawo ,które należy honorować,  mamy opinię prof. Kuleszy – twórcę reformy samorządowej.

Sprawa opisana w Gazecie dotyczy sytuacji, gdy jeden głos decydował o wyborze  przewodniczącego. Jednakże, czy na podstawie art. 24 ustawy o samorządzie i w świetle  wyroku NSA z 25 stycznia 2010 r. należy domniemywać, że kandydat na przewodniczącego rady nie może brać zawsze udziału w wyborze swojej osoby? Czy dotyczy to również wyborów na wiceprzewodniczącego rady, przewodniczącego komisji, wiceprzewodniczącego komisji? Czy takie wybory są nieważne?

Cała ta sytuacja przypomina mi trochę sytuację z oświadczeniami majątkowymi i lustracyjnymi, jaka miała miejsce 4 lata temu. Zamieszanie objęło całą Polskę. Czy teraz będzie podobnie? Jest to na pewno precedens.

 

GLOSA do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 1865/09.

 

Skwarło Radosław

LEX/el 2010

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) sprzeciwia się udziałowi radnego gminy w głosowaniu nad uchwałą, której przedmiotem jest wybór tegoż radnego na przewodniczącego rady gminy. W zwięzłym uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż „Nie ulega więc wątpliwości, że art. 19 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy". Sąd za niedopuszczalną uznał taką wykładnię art. 25a u.s.g., która nadaje temu przepisowi takie samo znaczenie jak art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Ten ostatni przepis ogranicza prawo radnego do brania udziału w głosowaniu ze względu na jego interes prawny tylko do określonej kategorii spraw majątkowych. W końcu NSA, mając na względzie uregulowanie zawarte w art. 25 ust. 8 u.s.g., stwierdził, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym.

W moim przekonaniu tezy 1 i 3 omawianego wyroku NSA są nietrafne, zaś teza 2, choć słuszna, nie przesądza o trafności rozstrzygnięcia. Podstawową konkluzją glosowanego orzeczenia jest stwierdzenie, że radny ma interes prawny w wybraniu go na funkcję przewodniczącego rady gminy, więc stosownie do art. 25a u.s.g. wykluczony jest jego udział w głosowaniu w tej sprawie. Należy się zgodzić z sądami obu instancji orzekającymi w tej sprawie, że interes prawny radnego w aspekcie art. 25a u.s.g. może mieć źródło zarówno w przepisie prawa materialnego, jak i prawa procesowego czy ustrojowego, każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Konkluzja ta jednak nie przesądza, że z przepisu prawa ustrojowego, jakim niewątpliwie jest art. 19 ust. 1 u.s.g., wywieść można interes prawny radnego ubiegającego się o wybór na przewodniczącego rady gminy.

W prawie administracyjnym pojęcie interesu prawnego jest przedmiotem bardzo licznych opracowań teoretycznych i wypowiedzi judykatury, przede wszystkim na gruncie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, z którego to przepisu się wywodzi. Nie wdając się w przegląd licznych poglądów na temat tego pojęcia, można za składem orzekającym przyjąć, że istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Niewątpliwie w art. 25a u.s.g. chodzi o każdy interes prawny, nie tylko wynikający z przepisu prawa administracyjnego. Interes ten musi wynikać z konkretnego przepisu prawa odnoszącego się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu (radnego). Jednakże interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97).

Przyjmując sposób rozumienia interesu prawnego zaprezentowany przez NSA w omawianym wyroku, można dojść do absurdalnych wniosków. Jeżeli bowiem radny ma interes prawny w głosowaniu nad wyborem go na przewodniczącego, to nie ma podstaw, żeby inaczej było w przypadku głosowania nad jego wyborem do składu komisji rady. Wobec tego rady powinny głosować odrębnie nad każdą kandydaturą do każdej komisji rady, tak aby każdy zainteresowany radny mógł powstrzymać się od głosowania tylko w odniesieniu do swojej kandydatury.

Jeszcze bardziej skomplikowana byłaby kwestia wykonania kompetencji zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Na podstawie tego przepisu rada jest zobowiązania do ustalenia zasad, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Sąd uzasadnił swoje stanowisko także tym, iż pełnienie określonej funkcji w radzie ma wpływ (może mieć wpływ) na wysokość otrzymywanej diety, gdyż w myśl art. 25 ust. 8 u.s.g. rada przy ustalaniu wysokości diet ma obowiązek wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W związku z tym należałoby uznać, że każdy radny ma interes prawny w sprawie dotyczącej wysokości diet. Treść tej uchwały przesądzi o wysokości świadczenia pieniężnego, które radny będzie otrzymywał z tytułu pełnienia swojej funkcji. Stąd z kolei wynikałoby, że wszyscy radni byliby z mocy art. 25a u.s.g. wyłączeni z udziału w głosowaniu nad taką uchwałą. Kompetencja rady, wynikająca z art. 25 ust. 4, byłaby a priori niewykonalna z uwagi na treść innego przepisu tej samej ustawy.

Poddając pogłębionej analizie tezy omawianego orzeczenia, można dojść do wniosku, że również art. 19 ust. 1 u.s.g. jest przepisem niewykonalnym, gdyż wszyscy radni powinni być wyłączeni z głosowania nad wyborem przewodniczącego rady, niezależnie od tego, jaka kandydatura jest głosowana. Przewodniczącym rady może zostać wybrana tylko osoba spośród radnych. Wobec tego, skoro radny ma interes prawny w sprawie głosowania nad jego kandydaturą, to taki sam interes prawny ma głosowaniu nad każdą inną kandydaturą. Odrzucenie kandydatury jednego radnego zwiększa przecież szanse na wybór na tę funkcję każdego z pozostałych radnych. Odrzucanie kolejnych kandydatur zwiększa szanse pozostałych radnych. W takim przypadku interes prawny nie spełniałby warunku aktualności, lecz miałby jedynie charakter ewentualny.

Takie wnioski byłyby jednak nie do pogodzenia z zasadami racjonalnego prawodawstwa. Sprawy wyboru i odwołania z funkcji przewodniczącego rady, członka komisji rady oraz kwestia ustalania wysokości diet radnych nie są objęte dyspozycją art. 25a u.s.g. Nie dotyczą one osobistego, własnego, indywidualnego interesu prawnego radnego gminy, nie są to sprawy dotyczące „jego" (radnego) interesu prawnego. Wybór przewodniczącego rady gminy to kwestia wewnętrznej organizacji pracy rady gminy. Kompetencje przewodniczącego rady ograniczają się wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Bierne prawo wyborcze przysługuje z mocy ustawy wszystkim radnym danej gminy i tylko im. Nie ma tu miejsca na żaden własny, osobisty, indywidualny interes radnego. Nawet jeśli z pełnieniem funkcji przewodniczącego związana jest wyższa dieta, to jest to tylko ekwiwalent pokrywający zarobki utracone wskutek zwiększonych obowiązków w radzie.

Przepis art. 25a u.s.g. nie ma charakteru antykorupcyjnego, jak stwierdził sąd pierwszej instancji orzekający w powyższej sprawie. Do korupcji nie może dojść w przypadku głosowania w sprawie własnego interesu prawnego, bowiem nie można skorumpować samego siebie. Problem korupcji może zaistnieć tylko wówczas, gdy radny głosuje w kwestiach dotyczących interesu prawnego innych osób, a na sposób jego głosowania wpływają uzyskane lub obiecane korzyści. Artykuł 25a u.s.g. ma na celu zapewnienie i umożliwienie radnym wykonywanie dyspozycji art. 23 ust. 1 u.s.g., czyli kierowanie się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. W przypadku głosowania nad sprawą, która odnosi się do indywidualnego interesu prawnego radnego zachodzi prawdopodobieństwo, że radny będzie miał na względzie przede wszystkim swój interes, a nie dobro wspólnoty.

Biorąc pod uwagę cel unormowania art. 25a u.s.g., także nie sposób dopatrzyć się jego naruszenia w przypadku głosowania radnego nad wyborem jego osoby na funkcję przewodniczącego rady. W takim głosowaniu nie ma możliwości narażenia dobra wspólnoty samorządowej, bowiem przewodniczącym rady może być tylko jeden z radnych. Inną sprawą jest sposób wykonywania funkcji przez przewodniczącego rady. Można sobie wyobrazić, że przewodniczący będzie wykonywał swoje obowiązki w sposób naruszający dobro wspólnoty gminy, ale naruszenie to będzie wynikiem właśnie sposobu wykonywania obowiązków, a nie samego głosowania nad wyborem przewodniczącego.

Zgodzić się należy z tezą 2 omawianego wyroku. Artykuł 24 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa wyraźnie ogranicza zakaz brania udziału radnego w głosowaniach do ściśle określonych kategorii spraw (majątkowych). Nie ma podstaw, aby stosować tu jakąkolwiek analogię i konstruować podobną normę w oparciu o art. 25a u.s.g. Ustawodawca zakaz głosowania uregulował odmienne dla radnych gmin i radnych sejmików wojewódzkich, więc nie można w drodze wykładni wywodzić, że zakaz ten ma identyczny zakres. Jednakże słuszność tej tezy nie zmienia krytycznej oceny wyroku. Sąd słusznie przyjął, że radny rady gminy jest wyłączony z głosowania także w sprawach dotyczących jego interesu o charakterze niemajątkowym, lecz niesłusznie dopatrzył się interesu prawnego (osobistego) radnego w głosowaniu w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy.

 

Krzysztof Falkowski   tagi:
Witek
09:54:01
No dobrze. A czy w przypadku wiceprzewodniczących sytuacja jest analogiczna? W wyrok NSA z 25.01.2010 (sygn. II OSK 1865/09, Lex 560892) jest mowa tylko o wyborze przewodniczącego, w innych też...
Krzysztof Falkowski
11:09:01
Powyższym wpisem pokazałem jak niespójne jest prawo, jak wiele interpretacji jest możliwych i to w sytuacjach wydawałoby się nie budzących wątpliwości. Czy wybory przewodniczącego rady w Brwinowie nastąpiły z pogwałceniem prawa? W swoim tekście ani jednym słowem nie wspomniałem o Brwinowie, nigdzie też nie odniosłem tej sytuacji do naszej. Poruszyłem problem, który stał się bardzo medialny w Warszawie i zapewne odbije się szerokim echem w wielu samorządach. Jak zauważyłem, na ten casus powoływali się również samorządowcy z innych dzielnic warszawskich.
Tu nie chodzi o to czy jeden głos decydował o wyborze, problem wynikł z interpretacji artykułu 25 ustawy o samorządzie gminnym który mówi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.
Tak jak napisałem najbliżej jest mi do opinii wyrażonej przez Pana Skwarło. W Brwinowie za wyborem Przewodniczącego głosowało 18 radnych w tym i ja. Jeśli pojawiłby się wątpliwości co do sposobu wyboru stanę oczywiście w obronie Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Rady.
Krzysztof Falkowski
Igła
21:00:06
W Brwinowie, za powołaniem przewodniczącego rady głosowało 18 radnych, więc nie nastąpiła tu sytuacja że jeden głos przesądził o wyniku głosowania,w którym brał udział kandydat - w tej sytuacji, nie ma żadnego powodu by tę uchwałę próbować unieważnić.
I pewnie nie taka jest intencja tego wpisu. A jaka jest intencja? Proszę powiedzieć.
Olka
20:22:18
Czy powyższy wpis oznacza, że w Brwinowie wyboru Przewodniczącego i jego zastępców dokonano z pogwałceniem prawa?
Dybuk
19:28:02
"Powyższy wyrok jest nie zawisłym prawem, które należy honorować".
Jako Radny Rady Miejskiej świadomy powyższego wyroku podejmie Pan, Panie Krzysztofie jakiekolwiek kroki w celu zaskarżenia wyboru Przewodniczącego i z-ców Brwinowa?

deisy-1 | ewusia | anakin | demonna | dominikastec11 | Mailing